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核心观点

2025年1月20日，特朗普将正式入驻白宫，就任美国第47届总统、正式开启特朗普2.0时代。特朗普“百日新政”将有哪些内容？和竞选时的承诺将有何异同？华泰宏观推出“特朗普百日新政展望”系列，包含政策概览、移民、关税、去监管、削减政府开支等专题内容。

我们结合近期特朗普和提名内阁成员等对政策的表述，美国目前内阁和议会的组成，议事流程及政策倾向，以及历史经验，梳理了2025年1季度最受市场关注的政策事件，并分析政策的潜在取向及可能影响。基准情形下，去监管、移民、（对部分国家的）关税等可以通过总统行政令在特朗普上任后前100天开始推行，而移民/能源/国防等相关立法分歧较小的政策也有望较快成形，但减税和一些削减开支政策可能需要较长时间才能在国会获得通过。关税政策中，对个别国家商品和进口汽车加征关税的政策可能被率先推进。

1. 2025年1月应该关注哪些时间点？

1月2日债务上限重新生效，应对债务限制是国会年初的重要议题。

1月3日新一届国会就任到1月中旬，关注众议院议长选举以及参议院对特朗普重要内阁成员的听证会，关注财政部长候选人贝森特对减税、削减赤字和关税相关证词；贸易代表候选人格里尔和商务部长候选人卢特尼克关于关税的表态；及国务卿候选人卢比奥对外交战略的态度。

1月6日国会是否能够如期确认特朗普赢得大选胜利。

1月20日之前共和党可能对如何推进立法议程提供更详细的说明。

1月20日就职后第一周、甚至首日，特朗普可能发布大量的行政命令，涵盖去监管、边境管控/遣返移民、削减支出，逆转拜登时期总统令等。

2. 哪些政策/事件可能引起市场关注？

财政政策相关表述以及未来可能的取向仍然是市场关注的焦点，但是财政预算案可能分两步立法、实施。除了跟踪内阁成员听证会上对财政的相关表态外，也关注总统行政命令对财政立场的可能影响，如特朗普就任后可能宣布边境紧急状态，从而可以挪用一部分国防资金用于修建边境墙。目前共和党计划分两步推进立法议程：第一步是边境/能源/国防，第二步是减税和完整的削减支出提议，以及可能的普遍提高关税为财政融资；减税和削减支出如何落地也可能会有一定进展。

特朗普上任后可能通过总统行政令推动去监管议程：①特朗普计划推动放松对化石能源的管制，如恢复LNG出口批准，降低石油、天然气和煤炭生产的监管成本等；②特朗普还可能推进“许可证改革”，如加快基础设施投资的联邦许可程序，放松企业投资的审批环境等；③关税方面，对个别国家产品的关税可能会更早到来、对电动汽车供应链的关税可能也会遇到较少的阻力。

3. 特朗普总统行政令（executive orders）可能涵盖哪些内容？

预计特朗普上任后首先发布的行政命令可能涉及去监管，收紧移民/遣返非法移民，逆转拜登时期的大量行政令，包括《通胀削减法案》（简称IRA）相关的政策，以及一些相对容易实施的削减开支事项。

4. 特朗普2.0的前100天与特朗普1.0有何不同？

与2017年相比，这次推行关税可能更早、且幅度更大；而经历过特朗普1.0时代的市场对特朗普及其内阁成员对关税问题表述的反应也会更快、更直接。财政方面，由于特朗普继承了更高的赤字率和政府债务，特朗普2.0政策对削减赤字的关注会明显上升。此外，虽然共和党这次再次控制总统和国会，但本届共和党当前在众议院的优势更小，立法进程可能面临相关不确定性。

正文

一、2025年1月应该关注哪些时间点？

1月2日债务上限重新生效，如何解决债务上限将成为国会在2025年初的重要议题。2023 年 6 月，两党通过的《财政责任法案》将债务上限暂停至2025年1月1日，1月2日开始美国债务上限暂停结束，将重新生效，美国政府净债务将不能超过2025年1月1日水平。根据美国财政部长耶伦的表态，美国最早将在1.14-1.23触及债务上限，此后财政部将不得不通过动用现金等特别措施在不增加政府债务的情况下维持政府运作。根据《国会山报》估计，财政部通过非常规措施可以保证美国政府正常运作到2025年6月。2024年12月众议院议长约翰逊承诺2025年初通过预算和解程序将债务上限提高1.5万亿美元。但共和党在众议院的微弱多数给债务上限问题带来不确定性，由于部分众议员被提名为内阁成员，预计至1月3日，共和党在众议院仅以217:215的微弱优势领先[3]，意味着共和党内部需要高度团结，一票不失，才能确保通过预算和解程序。

1月3日新一届国会就任到1月中旬，关注众议院议长选举以及参议院对特朗普重要内阁成员的听证会。1月3日众议院将选举新议长，关注约翰逊能否连任议长。约翰逊在处理12月短期融资法案时导致部分共和党众议员声称不支持其当选议长，肯塔基州共和党众议员托马斯·马西已宣布不会在1月3日投票支持约翰逊担任众议院议长，此外，马里兰州共和党议员安迪·哈迪斯亦公开质疑约翰逊领导能力。特朗普是否会继续支持约翰逊也存在一定不确定性。特朗普希望能够尽快推进立法议程，我们预计特朗普仍将继续支持约翰逊连任议长。虽然特朗普内阁的正式提名将在1月20日提交国会，但参议院相关委员会可能在1月20日前提前对一些特朗普内阁成员举行听证会。根据特朗普1.0时期以及拜登政府时参议院对内阁成员的确认流程，关键职位（如国务卿、国防部长、财政部长）的听证会可能早于总统正式就职，关注1月10-20日参议院对部分重要内阁成员的听证会。关注财政部长候选人贝森特对减税、约束赤字等财政政策和关税的表态，关注极端鹰派的贸易代表候选人格里尔和商务部长候选人卢特尼克关于加征关税节奏和幅度的表态以及国务卿候选人卢比奥对美国外交战略的表态。

1月6日国会是否能够如期确认特朗普赢得大选胜利。如果约翰逊无法在1月3日成功连任议长，考虑到共和党当前的多数席位仅为2席，且党内存在较为严重分歧，选举新议长可能难产。如果选举新议长花费更长时间，甚至可能导致1月6日对特朗普胜选的认证被推迟，也可能导致共和党立法议程被推迟。

1月20日之前共和党可能对如何推进立法议程提供更详细的说明。基准情形下，预计共和党立法进程将分为两步进行，首先推进移民、能源生产、国防等党内外分歧较小的立法，此后再推进减税等党内分歧较大的立法。此外，目前共和党内部也有部分议员认为，两步走的立法进程可能会导致阻力较大的减税立法最终无法通过，因此有必要将上述重要立法事项“打包”进行。

1月20日特朗普就职典礼后的第一周、甚至首日特朗普可能会发布大量的行政命令，预计主要涉及去监管（特别是逆转拜登时代在环境等领域的政策），收紧移民政策（包括加快遣返境内非法移民，继续修建边境墙等），以及通过行政令来削减开支。例如，特朗普已确认，其就任总统的第一天就会宣布国家进入移民紧急状态，以便将国防资金用于修建边境墙和驱逐非法移民。

二、2025年应该关注哪些时间点？

政府关门的最后期限—3月14日。2024年12月通过的短期融资法案对政府支出的拨款只持续到3月14日，在此之前，特朗普和共和党需要再次通过短期融资法案或者通过2025年预算才能够避免政府关门。值得注意的是，在2024年12月的美国政府“关门”风波中，众议院议长约翰逊承诺将在2025年将债务上限提高1.5万亿美元以及十年累计削减2.5万亿美元强制性支出，但2025年约翰逊能否成功连任存在不确定性，且共和党如何平衡2025年预算，提高债务上限，削减支出等立法事项仍有待观察。

财政政策相关表述以及未来可能的取向仍然是市场关注的焦点，但是财政政策可能分两步立法、实施。具体来看，

特朗普内阁成员听证会上对财政的相关表态。主要关注提名财政部长贝森特的听证会，特别是如何削减赤字。根据此前表态，贝森特认为过度财政赤字威胁国家安全，降赤字是一个长期过程，但必须着手解决，希望到2028年把美国财政赤字降至3%，而当前美国财政赤字在6%以上。2025年共和党和特朗普还计划延长2017年减税方案，这也会导致赤字进一步扩大，关注贝森特对如何平衡减税和削减赤字的表态。此外，需要关注国务卿卢比奥、国防部长赫格赛斯等国防/国安相关官员表态。以卢比奥为代表的外交鹰派主张扩大国防开支以进一步增强美国军事实力，且财长贝森特也曾表态认为美国军事实力是实现贸易“平衡”、维护美元霸权的基础。因此美国国防开支或进一步扩大。

特朗普总统行政命令对财政立场的可能影响。特朗普就任后可能宣布边境紧急状态，从而可以挪用一部分国防资金用于修建边境墙。例如，特朗普1.0时期修建边境墙的150亿美元资金中，约有100亿美元是通过宣布紧急状态从国防资金中调拨。此外，特朗普还可能逆转或修改拜登的一些行政令，从而削减一部分开支（图表2）。由于拜登政府对医疗卫生、学生债务、公共援助等领域一些行政令的执行与政策具体释义偏宽松，从而导致财政立场偏宽松。特朗普上台后可以通过行政令修改上述政策的执行从而达到削减开支的目的，根据CRFB，预计仅此类操作可在10年内节约7000亿美元开支。

国会后续立法的计划。目前共和党计划分两步推进立法议程：第一步是边境/能源/国防，由于共和党内在上述议题上分歧较小，预计落地相对较快；第二步是减税和完整的削减支出提议，以及可能的普遍提高关税为财政融资，由于共和党极端财政鹰派主张减税必须建立在强制性削减政府开支的基础上，落地可能相对较慢。

减税和削减支出如何落地也可能会有一定进展。为了获得共和党财政鹰派对2024年12月短期融资法案的支持，同时满足当选总统特朗普提高债务上限的坚持，众议院议长约翰逊承诺2025年通过预算和解程序将债务上限提高1.5万亿美元，并十年累计削减2.5万亿美元（占GDP的0.7%）。预计可能采取的措施包括：1）限制医疗补助计划（Medicaid）的人均支出上限、限制医疗补助“提供者税”以及实施医疗保险（Medicare）的“场所中立”支付改革，10年节省1.7万亿美元（GDP的0.5%）；2）《平价医疗法案》（ACA）补贴到期后不再延期，每年可减少支出3000亿美元（GDP的0.1%）；3）调整收入保障项目（Income Security Programs）进一步减少支出；4）完全废除《通胀削减法案》（IRA），10年节省约5000亿美元（GDP的0.15%），但由于该法案使得部分红州受益较多，或存在一定阻力，但减少电动汽车的激励措施或相对容易实施，预计可在10年内节省约1000亿美元。

特朗普上任后可能通过总统行政令推动去监管议程，放松对石化能源的管制以及推动“许可证改革”可能是早期的焦点之一。具体来看，

特朗普计划推动放松对化石能源的管制：1）开放更多联邦土地和水域进行钻探以及建设化石燃料基础设施。拜登政府放缓了联邦土地和水域用于油气钻探的拍卖、增加对阿拉斯加的石油和天然气开发的限制、取消Keystone XL等输油管道项目。预计“特朗普2.0”将逆转拜登政府的相关政策。2）恢复新液化天然气（LNG）出口批准。拜登政府暂停了对LNG出口终端的批准，预计特朗普将恢复LNG的出口批准，特朗普还以关税来威胁欧洲增加美国石油与天然气进口[8]。3）降低美国石油、天然气和煤炭生产商面临的监管成本。特朗普抨击拜登对美国石油、天然气和煤炭生产商增税，例如环保署通过的甲烷排放费增加了企业生产成本，预计特朗普将废除相关管制措施，甚至对油气行业提供针对性的补贴。

特朗普还可能推进“许可证改革”。2020年6月，时任美国总统特朗普曾签署行政命令，加快基础设施项目的联邦许可程序，以提振经济[9]。2024年12月，特朗普则进一步表示，任何在美国投资10亿美元的企业都将获得全面加快的审批和许可，包括但不限于所有环境审批[10]。但环保组织称，上述行政令违反了《国家环境政策法》。因此，特朗普“许可证改革”可能在落地过程中遭遇法律挑战。

关税的进展也将是2025年初市场关注的焦点。对部分国家来说，关税可能只是特朗普用来获取利益的一种谈判手段，但对个别对美顺差大国加征关税可能早于欧洲、墨西哥等贸易国，具体来看，

对墨西哥，加拿大等国家来说，关税可能是特朗普的谈判手段。特朗普在2024年11月25日以非法移民和芬太尼问题为由威胁在上任后对墨西哥/加拿大加征25%的关税，对中国加征10%的关税。从特朗普第一届任期来看，关税是特朗普对一些国家的谈判手段，例如2019年特朗普以非法移民为由宣称要对墨西哥加征5%的关税，但是此后在国内利益集团游说以及墨西哥做出一定让步后，特朗普并未对墨西哥加征关税[11]。考虑到墨西哥/加拿大在美国进口中占比接近三成，美国与墨西哥/加拿大产业链深度融合，关税可能是特朗普迫使墨西哥/加拿大在非法移民和芬太尼问题上让步的手段，最终不一定会落地。但目前墨西哥/加拿大与美国就相关问题的谈判并未取得决定性进展，不排除关税先落地（幅度大概率低于25%），然后再取消的可能性。

对个别对美顺差大国加征关税可能早于欧洲、墨西哥等贸易国。一方面，中美第一阶段贸易协议并没有完全落实，特朗普或以此为借口对中国加征关税。根据第一阶段协议，中方将在 2020 年、2021年分别购买至少 2279、2745 亿美元的美国出口产品，并制定了制造业、农业、服务业等分项的具体进口协议。另一方面，拜登政府在2024年12月更新了301调查（有效期为2年），主要针对中国生产的用于汽车、洗衣机、电信设备等领域的传统半导体芯片，特朗普上台后可以直接援引还处在有效期的301调查对中国加征关税，不存在太多流程上的障碍。

对电动汽车供应链的关税也会遇到较少的阻力。2024年拜登政府援引301调查对中国电动汽车加征关税。路透社报道显示，特朗普团队也计划对包括电池、关键矿物和充电组件在内的“电动汽车供应链”产品征收关税，从而阻止外国汽车、零部件和电池材料进入美国。由于总统在加征关税上面临的阻力较小，我们预计对电动汽车及其相关产业链加征关税的阻力也较少。

对欧盟以及墨西哥等国家的关税可能会更晚落地。虽然总统在对其他国家加征关税上有较大自主权，但是对欧盟或者墨西哥等国家加征关税面临的内部压力会更大，且如果通过301调查或者232调查，美国贸易代表办公室或者商务部进行相关调查可能需要较长时间，正式启动调查到实施关税历时约1年。上一轮301调查启动于2017年8月，2018年4月美国贸易代表办公室发布调查结果，并提出加征关税动议，同年7月正式实施，历时近1年[13]；而上一轮232调查（针对进口钢材）于2017年4月启动，2018年3月正式加征关税，亦历时近1年[14]。

三、特朗普总统（executive order）可能涵盖哪些内容？

预计特朗普上任后首日将会颁布一系列总统行政令来推进其政策议程。由于两党之间的分裂和对立，总统行政令不受到国会的制约，总统越来越诉诸行政令来推动其政策议程。预计特朗普会在上任后通过行政命令来推进其政策议程。部分命令可能更为具体，实施的步骤和调整的事项较为明确，整体落地时间或相对较短，比如取消医疗补助疗养院最低人员配备标准、恢复用于计算联邦医疗补助D部分退款的协商价格定义等。此外，还有一部分行政令涉及的范围更大，落地或较慢，也可能存在较大阻力。例如，特朗普不能直接取消受宪法保护的出生公民权，因而可能会发布较为宽泛的方向性指示，实质性削弱出生公民权，但这可能会引发法律纠纷，最终落地时间或程度存在不确定性。

预计特朗普上任后首先发布的行政命令可能涉及去监管，收紧移民政策，遣返非法移民，逆转拜登的政策，包括《通胀削减法案》（简称IRA）相关的政策，以及一些相对容易实施的削减开支事项。去监管方面，特朗普行政令或涉及取消拜登政府对化石能源开采的限制、削减对绿色能源补贴、取消拜登政府LNG出口禁令。收紧移民方面，特朗普行政令或首先宣布国家安全紧急状态，调拨资金修筑边境墙，并恢复1.0时期的针对特定国家的旅行禁令，以及加强移民执法，要求地方警务人员配合ICE驱逐有犯罪记录的非法移民。IRA相关政策方面，特朗普或通过行政令影响新能源相关补贴、终止美国邮政车辆的绿色能源化等。削减开支方面，特朗普或通过行政令来限制对学生贷款的免除、限制行政权力增加农业补贴、要求“补充营养援助计划”[16]的不再新增预算等，调整政策执行的方向，一定程度削减支出。

在极端情况下，特朗普还可以宣布国家紧急状态，并“扣留一些已批准的资金用于其他地方（例如从国防）用于边境控制/遣返。在其首届任期中，特朗普就通过宣布国家紧急状态，调拨国防部禁毒预算和国防建设资金共计约100亿美元来修筑边境墙，并且选用美国陆军工程兵团（USACE）来进行施工。根据媒体报道，特朗普团队计划在就任总统的第一天宣布国家进入移民紧急状态[17]，以便将国防资金用于修建边境墙和驱逐非法移民。此外，候任边境事务主管汤姆·霍曼表示，特朗普团队正在考虑利用军事基地拘留移民，并使用军用飞机将非法移民驱逐出境；驱逐非法移民目前没有设定目标人数，取决于国会拨付的资金情况，重点关注有犯罪背景的非法越境移民或已经获得法官驱逐令的移民；目前尚未确定需要向国会申请多少资金来实施特朗普的驱逐计划。

四、特朗普2.0的前100天与特朗普1.0有何不同？

特朗普2.0与特朗普1.0政策取向大体相同，且相关政策具体落实上都可能存在较大不确定性。特朗普2.0时期在财政，去监管，贸易等政策领域的表态与特朗普1.0时期大体一致，并且与特朗普1.0时期类似的是，上述措施落地时点以及落地的幅度存在较大不确定性。例如，特朗普1.0时期共和党在立法层面的优先事项是废除奥巴马医改，但是最终因为共和党参议院议员麦凯恩的反对而遭遇失败，此后共和党转向推动减税，并在2017年底获得国会通过；特朗普1.0时期对中国以及其他国家关税相关措施直到2018年才落地。特朗普2.0时期相关政策议程落地时点和落地程度也存在类似的不确定性。

首先，与2017年相比，这次推行关税可能更早、且幅度更大。2017年虽然特朗普在竞选期间对中国和墨西哥提出关税威胁，但直到2018年中美贸易摩擦爆发，大规模关税才逐步落地。但与2017年不同的是，当前关税已经成为一个更加规范化的工具，快速宣布关税并加征的风险或比2017年更大。我们预计关税宣布和落地的时间将显著早于2017年：2025年一季度宣布关税，后面三个对华和对其他国家的关税逐步落地（图表4）。此外，经历过特朗普1.0时代的市场对特朗普及其内阁成员关税表述的反应也会更快、更直接。

财政政策方面，由于特朗普继承了更高的赤字率和政府债务，特朗普2.0对削减赤字的关注会明显上升。与特朗普第一届任期相比，特朗普继承了一个更高的赤字，2024财年财政赤字为6%以上，而2016财年美国财政赤字仅为3.1%（图表5）。为了获得共和党内部财政鹰派对延长2017年减税法案的支持，预计特朗普2.0对削减赤字的关注将明显上升。例如特朗普本人以及财政候选人多次提及要控制美国的财政赤字。

此外，虽然特朗普“光速”组阁，共和党再次掌控白宫和参众两院，但本届共和党当前在众议院的优势更小，立法进程可能面临相关不确定性。特朗普2.0实现“光速”组阁，大选结束后一个月内，特朗普内阁已“基本成型”。特朗普2.0内阁提名进度远超历史同期，截至12月4日（大选后28天），特朗普已经提名23位内阁与内阁级成员，而奥巴马1.0、特朗普1.0、拜登政府的提名仅分别为10、13、9位（图表3）。但是，共和党当前在众议院的优势比2017年更小，立法进程可能会被拖累。2024年大选后众议院有220名共和党人和215名民主党人，但特朗普提名的3名共和党议员将进入内阁，其所在的选区需要补选，可能要到2025年4月才会有结果。虽然共和党有较大可能性仍然赢得上述3个选区，但是这意味着1-4月共和党在众议院仅有217席，仅比民主党多2席位，而2016年大选后众议院有241名共和党人和194名民主党人，共和党的优势席位达到47席。共和党在众议院的微弱优势意味着共和党不能失去任何一个议员，这将拖累立法进程。因此，尽管政府对特朗普政策执行力可能更强，国会可能正好相反，或比2017年更难推动立法落地。